阜陽(yáng)慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
Fuyang Hui Ju environmental protection science and Technology Co.Ltd
◆劉閨臣
《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）是對(duì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如何全面進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型，如何積極推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和的一次全面而長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排。
《意見(jiàn)》重點(diǎn)設(shè)計(jì)了兩條主線：一條是政府主導(dǎo)下的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型引導(dǎo)示范工作；另一條是運(yùn)用市場(chǎng)化手段調(diào)動(dòng)全民參與生態(tài)文明建設(shè)的制度安排。同時(shí)，基于地方黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)中的重要作用，通過(guò)政績(jī)考評(píng)和責(zé)任追究等手段進(jìn)一步壓實(shí)地方各級(jí)黨委和政府的主體責(zé)任，以推動(dòng)各項(xiàng)改革任務(wù)落細(xì)落實(shí)。
建立以政府為主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度
《意見(jiàn)》確立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償原則：分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償相結(jié)合、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同。
縱向補(bǔ)償主要指的是，中央對(duì)全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)的資金補(bǔ)償，以及省級(jí)人民政府為鼓勵(lì)本省內(nèi)地方政府綠色發(fā)展所做的補(bǔ)償。在縱向補(bǔ)償方面，探索建立補(bǔ)償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機(jī)制，是一項(xiàng)重要的創(chuàng)新。這一機(jī)制將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)系在了一起，實(shí)際上體現(xiàn)的是強(qiáng)化地方政府環(huán)境保護(hù)整體性認(rèn)識(shí)、預(yù)防與保護(hù)緊密結(jié)合的思想。這一機(jī)制的設(shè)立，有利于督促地方政府及相關(guān)部門(mén)在招商引資時(shí)，充分考慮投資項(xiàng)目的環(huán)境影響。同時(shí)，有利于督促地方政府真正加強(qiáng)對(duì)破壞生態(tài)、污染環(huán)境產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的監(jiān)管，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
橫向補(bǔ)償指的是，同級(jí)政府之間的補(bǔ)償。目前主要是指重點(diǎn)流域跨省上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償（長(zhǎng)江、黃河全流域補(bǔ)償）、對(duì)生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點(diǎn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，以及大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。《意見(jiàn)》中也提出探索危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置補(bǔ)償機(jī)制，同樣屬于橫向補(bǔ)償方式。
分類補(bǔ)償制度主要以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對(duì)象，聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素并確立補(bǔ)償方式?！兑庖?jiàn)》中明確了以下7個(gè)分類生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，具體包括：水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、公益林補(bǔ)償、濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補(bǔ)貼、耕地保護(hù)補(bǔ)償、沙化土地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、近海生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償促進(jìn)綠色發(fā)展
《意見(jiàn)》提出建立以受益者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償格局，進(jìn)一步明確了用水權(quán)、排污權(quán)與碳排放權(quán)可以被持有和進(jìn)行市場(chǎng)化交易：政府通過(guò)行政許可方式對(duì)自然資源、環(huán)境容量等公共資源進(jìn)行配置，建立和完善用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)的初始分配制度，并通過(guò)允許有償轉(zhuǎn)讓，體現(xiàn)出自然資源和相關(guān)權(quán)利的“財(cái)產(chǎn)”性質(zhì)。持有權(quán)利配額的主體有權(quán)通過(guò)能源替代、節(jié)能減排、循環(huán)利用等方式將節(jié)省下來(lái)的“權(quán)利份額”，像商品一樣放到市場(chǎng)上進(jìn)行交易，以獲得收益。由此，調(diào)動(dòng)起市場(chǎng)主體在保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源方面的積極性。
與此同時(shí)，《意見(jiàn)》提出了一系列吸引社會(huì)資本“綠色化”的新的融資渠道，建立綠色股票指數(shù)、發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易、推廣生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈金融模式、鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供綠色信貸服務(wù)、鼓勵(lì)非金融企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色債券等，以此活躍與拓寬生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與綠色發(fā)展的融資渠道。
用考核與追責(zé)推動(dòng)地方各級(jí)黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)主體責(zé)任
《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)黨委和政府在生態(tài)保護(hù)上要強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立正確政績(jī)觀，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。具體舉措包括：
政績(jī)考核：明確將生態(tài)環(huán)境和基本公共服務(wù)改善情況等納入政績(jī)考核體系，并且鼓勵(lì)地方探索建立綠色績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制。
預(yù)算支出：《意見(jiàn)》首次提出，逐步探索對(duì)預(yù)算支出開(kāi)展生態(tài)環(huán)保方面的評(píng)估。
創(chuàng)建評(píng)比指標(biāo)：《意見(jiàn)》明確將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任落實(shí)情況、生態(tài)保護(hù)工作成效作為開(kāi)展有關(guān)創(chuàng)建評(píng)比的重要內(nèi)容。
納入督察：將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作開(kāi)展不力、存在突出問(wèn)題的地區(qū)和部門(mén)納入督察范圍。
離任審計(jì)與終身追責(zé)：《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)格問(wèn)責(zé)、終身追責(zé)。
總之，深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革作為生態(tài)文明制度一個(gè)重要組成部分，需要政府積極作為，也需要全民共同參與。
作者單位：北京德和衡（青島）律師事務(wù)所
