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近年來，生態(tài)環(huán)境部積極推動環(huán)評改革，“簡”“放”力度不斷增強，市場營商環(huán)境不斷優(yōu)化。對照高質量發(fā)展的時代新命題，環(huán)評工作如何在優(yōu)布局、控規(guī)模、調結構、促轉型等方面進一步發(fā)揮作用？本報記者采訪了北京師范大學環(huán)境學院教授李巍。
與時俱進和改革求變是我國環(huán)評制度發(fā)展完善的一大特點
中國環(huán)境報：環(huán)境影響評價制度與經濟建設發(fā)展階段息息相關，對此您怎么看？
李?。含F(xiàn)行環(huán)評法開宗明義，環(huán)評制度是協(xié)調社會經濟發(fā)展和環(huán)境保護的重要制度工具。國外的環(huán)評發(fā)展和實踐歷史也表明，環(huán)評制度不可能脫離社會經濟發(fā)展水平和階段而存在。首先，環(huán)評的對象包括發(fā)展政策、規(guī)劃、工程項目等，本身就是一定社會經濟發(fā)展階段的產物。從單個項目環(huán)評到更宏觀的戰(zhàn)略環(huán)評，評價技術從污染物稀釋擴散模擬到生命周期分析、大區(qū)域跨介質傳輸分析等，都說明兩者緊密相連。其次，人們對生態(tài)環(huán)境問題的認識也是隨著社會經濟發(fā)展水平不斷加深和擴展的。從識別評價常規(guī)污染物質到預測分析氣候變化、生物多樣性等復雜問題，從單純考慮環(huán)境污染影響到更系統(tǒng)地分析生態(tài)風險、人群健康影響、社會環(huán)境影響等，都說明環(huán)評的主要任務和作用是伴隨社會經濟的階段性發(fā)展而不斷深化、提高的。第三，不同社會經濟發(fā)展階段賦予生態(tài)環(huán)境的價值也不一樣，導致評價人類行為環(huán)境影響的準則和標準也在階段性地改變。從農業(yè)文明到黑色文明再到生態(tài)文明，權衡社會、經濟、環(huán)境等不同利益之間關系的角度和權重明顯不同，從征服自然到保護自然再到順應自然，從肆意攫取、人定勝天到現(xiàn)在的“綠水青山就是金山銀山”，用于指導和評價生態(tài)環(huán)境影響的原則和標準在不斷提高。
因此，脫離社會經濟發(fā)展階段和背景去研究和使用環(huán)評制度，是極容易產生誤判和認識誤區(qū)并導致管理失靈的。對應不同的社會經濟發(fā)展階段，環(huán)評制度呈現(xiàn)出不同的側重點、實踐應用特色以及管理的剛性和適度靈活性。
作為最大的發(fā)展中國家，從上世紀80年代初期改革開放到今天加強生態(tài)文明建設，國家社會經濟從貧窮落后發(fā)展到今天GDP世界第二并成為參與全球治理的大國。在這個過程中，環(huán)評制度的主要任務和作用已經從單純防治建設項目環(huán)境污染、加強區(qū)域（開發(fā)區(qū)）環(huán)境管理，上升到參與發(fā)展與保護綜合決策、源頭防控環(huán)境風險、促進綠色高質量發(fā)展的高度。這充分反映了環(huán)評制度管理和實踐與社會經濟發(fā)展的階段性緊密聯(lián)系，與時俱進和改革求變成為了我國環(huán)評制度發(fā)展完善的一大特點。目前，針對加快生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的這一重大需求，環(huán)評制度迎來了重大發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。對此，必須通過深化改革將環(huán)評管理和實踐推進到一個嶄新的高度和水平，為生態(tài)文明建設和社會經濟高質量發(fā)展保駕護航。
只有把環(huán)評工作置于公共和輿論監(jiān)督下，才能更好地發(fā)揮環(huán)評的作用和效能
中國環(huán)境報：有一種說法是“環(huán)評制度大家都了解，但其作用還未真正得到重視和發(fā)揮”，您是怎么看待這種說法的？
李巍：環(huán)評工作大多關系到公共利益的保護，并且包括公眾參與內容。隨著社會對生態(tài)環(huán)境問題的重視程度不斷加強，加之媒體對環(huán)評的廣泛宣傳和報道等因素影響，可以說環(huán)評制度已經到了眾所周知的程度。這本身就是近些年環(huán)評制度向公正、公開、高效方向不斷改革的一項成果，也是大家希望看到的一個結果。因為生態(tài)環(huán)境管理部門和專家們都堅信，只有把環(huán)評工作置于公共和輿論監(jiān)督下，才能更好地發(fā)揮環(huán)評的作用和效能。
對照發(fā)達國家的環(huán)評實踐經驗，再來看我們國家發(fā)展和保護面臨的嚴峻形勢和復雜問題，可以說環(huán)評制度的作用尚未得到充分發(fā)揮，環(huán)評的一些獨特作用并未得到足夠的重視。我有這樣幾點建議。
第一，環(huán)評應該成為推進人類命運共同體和綠色一帶一路建設的主要工具。我們應充分利用過去40余年積累的環(huán)評技術優(yōu)勢和實踐經驗，將環(huán)評打造成為綠色一帶一路建設的環(huán)境管理工具。一方面，從環(huán)保角度指導和規(guī)范我國的對外投資和產能合作計劃和項目，規(guī)避重大環(huán)境風險和不利影響；另一方面，通過示范推廣我國先進的環(huán)評經驗、環(huán)保技術、環(huán)境標準等，爭取更多環(huán)境話語權并帶動相關環(huán)保產業(yè)走出去。同時，圍繞環(huán)評管理和應用開展國際培訓、研討、示范、合作研究等活動，為綠色一帶一路建設營造良好的輿論氛圍。
第二，將應對氣候變化納入環(huán)評體系意義重大。實現(xiàn)碳達峰碳中和目標對于經濟快速發(fā)展和能源消費仍以煤炭為主的我國而言，是個巨大的挑戰(zhàn)，但同時也是一個完成產業(yè)升級和實現(xiàn)經濟發(fā)展綠色轉型的重大機遇。發(fā)達國家在本世紀初就開始在環(huán)評中嘗試考慮和分析氣候變化影響，并陸續(xù)推出了多個技術指南并積累了一些經驗，目前在環(huán)評特別是戰(zhàn)略環(huán)評中考慮氣候變化因素已經成為一種常見模式。原環(huán)境保護部環(huán)境影響評價管理司于2009年委托北京師范大學開展了將應對氣候變化納入規(guī)劃環(huán)評體系的國家方案和技術方案研究。近期，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了要求在幾個重點行業(yè)試點開展碳排放評估的文件，隨后重慶、浙江等省份也陸續(xù)出臺了相應的落實要求和技術指南。這說明從中央到地方都開始重視環(huán)評在應對氣候變化特別是在推動實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃提出的“減污降碳協(xié)同治理”目標方面的作用。
就在環(huán)評中系統(tǒng)考慮氣候變化因素而言，這些還只能算是起步工作，還主要集中在降低溫室氣體排放方面，在如何適應氣候變化影響方面仍需做更多的研究和實踐。特別是面對極端氣候頻發(fā)、影響日趨突出的形勢和問題，如最近多個地區(qū)和城市出現(xiàn)持續(xù)超高強度降水，造成大量財產損失甚至人員傷亡，都說明了在工程項目和規(guī)劃方案的環(huán)評中考慮氣候變化影響的重要性和迫切性。通過環(huán)評促進減碳固然重要，如何通過環(huán)評工作調整設計和優(yōu)化方案，以便更好地適應氣候變化影響、增強工程和規(guī)劃的氣候韌性同樣十分重要。
第三，將環(huán)評制度拓展為綠色金融的有利工具。當今社會的一大特征就是金融和資本的影響無處不在。人們逐步認識到，金融活動是各種環(huán)境影響和大量生態(tài)環(huán)境問題背后的主要驅動力。按照環(huán)境保護的目的和準則規(guī)范改革金融活動及其相關政策，已經成為全球范圍的共識。比如，“赤道原則”正被越來越多的金融機構所采用，以確保金融活動符合環(huán)保要求。我國的生態(tài)環(huán)境部門也會同金融監(jiān)管機構出臺了多個關于鼓勵開展綠色信貸、綠色保險的指南和文件。
近些年，我國的綠色金融事業(yè)在政府部門的積極倡導和金融業(yè)的努力推動下取得了很大發(fā)展，特別是在綠色信貸、綠色債券領域取得了顯著成效。但是在將環(huán)評應用于綠色金融管理和實踐方面尚未形成成熟的應用模式，仍有較大的潛力可挖，包括利用環(huán)評結果服務信貸審查和信用評級、統(tǒng)籌環(huán)評結論與信貸風險評估等來加強風險綜合管理、利用環(huán)評來引導金融更好地服務產業(yè)綠色轉型和低碳經濟發(fā)展等。
針對環(huán)評制度本身的改革仍有很多硬骨頭要啃，還需做更大的努力
中國環(huán)境報：近年來，環(huán)評工作改革進程不斷推進，如取消“紅頂中介”，全力推動環(huán)評機構脫鉤等。那么針對目前出現(xiàn)的環(huán)評機構缺少監(jiān)管等環(huán)評技術服務領域的突出問題，應該怎么解決？
李?。何覈沫h(huán)評制度改革總體上已初見成效，取消“紅頂中介”、全力推動環(huán)評機構脫鉤等工作，只是把原本就不應該出現(xiàn)在環(huán)評制度體系中的東西清理出去，針對環(huán)評制度本身的改革仍有很多硬骨頭要啃，還需做更大的努力。
在取消環(huán)評機構資質規(guī)定后，如何有效地監(jiān)管環(huán)評機構，杜絕刻意造假、亂評價等突出問題正變得十分重要。對于環(huán)評機構的監(jiān)管應從內外兩方面來加強。
首先，要在環(huán)評機構內部建立起標準化的、完善的環(huán)評質量管理體系，覆蓋環(huán)評工作的所有環(huán)節(jié)。建議參考ISO9000質量管理體系的做法和經驗，可以先由中國環(huán)保產業(yè)協(xié)會環(huán)評分會研究制定一個企業(yè)級的環(huán)評質量管理體系，征求意見和試點完善后正式實施，所有環(huán)評機構自愿申請并聲明遵守。還應加強環(huán)評項目信息公開和工作質量自查自評。鼓勵或要求環(huán)評機構在接受環(huán)評項目委托后，及時對外公開項目信息和環(huán)評階段性成果，并將此與公眾參與環(huán)節(jié)充分銜接。環(huán)評機構應對上一年的環(huán)評項目管理和工作質量進行自查自評，并形成自查報告，經機構管理者或授權責任人簽字后，遞交行業(yè)協(xié)會和主管部門備案。
其次，繼續(xù)加強對環(huán)評機構的外部監(jiān)管，加快建立覆蓋全國的環(huán)評機構信用評估和分級體系，評估和分級結果向全社會公開，并接受金融機構、監(jiān)管部門、業(yè)主單位等環(huán)評機構主要利益相關方的查詢。同時，必須加強獎優(yōu)懲劣，教育和引導環(huán)評市場良性發(fā)展，杜絕“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生。充分發(fā)揮環(huán)評行業(yè)協(xié)會的作用，通過組織培訓、交流、展覽等活動主動引導環(huán)評市場向質量和效益雙贏的方向發(fā)展。定期開展優(yōu)秀環(huán)評機構評選和良好環(huán)評實踐案例征集，并將結果對外發(fā)布，通過公眾和輿論監(jiān)督引導環(huán)評市場良性發(fā)展。同時，對于存在惡意低價競爭、踐踏環(huán)評質量底線、被合理投訴且不改正等破壞環(huán)評市場行為的環(huán)評機構，通過行業(yè)協(xié)會進行查證和公開譴責并納入不良信用記錄，性質或影響惡劣的由主管部門進行處罰。
總之，只有加強教育引導、推動內外兼修、加大獎優(yōu)罰劣和輿論監(jiān)督力度，多措并舉才能更好地預防和解決環(huán)評服務領域出現(xiàn)的諸多問題和不正?，F(xiàn)象。
以提高環(huán)評有效性為主要目的，聚焦環(huán)評管理和實踐兩方面的突出問題深化改革
中國環(huán)境報：您認為下一步環(huán)評制度的改革應聚焦在哪幾個方面？
李巍：目前環(huán)評制度改革正進入真正的攻堅期，應在進一步明晰環(huán)評制度定位和重大應用需求的基礎上，以提高環(huán)評有效性為主要目的，聚焦環(huán)評管理和實踐兩方面的突出問題、短板和弱項，進一步深化改革。
第一，建議加快環(huán)評法的修訂和完善，為深化環(huán)評制度改革指明方向。目前環(huán)評法規(guī)建設已經滯后于環(huán)評改革進程，使得許多改革工作缺乏法律依據和方向性的指導，包括戰(zhàn)略環(huán)評和政策環(huán)境影響分析的法律地位和重點，環(huán)評與“三線一單”管理要求的關系，在環(huán)評中考慮應對氣候變化、保護生物多樣性等復雜問題或因素的具體要求，戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評等的銜接互動及程序性規(guī)定等。這些涉及到具體法律規(guī)定的問題已經影響到了環(huán)評制度改革的深化和推進，必須抓緊解決。
第二，加強環(huán)評制度體系與“三線一單”的協(xié)調應用，完善相關制度性規(guī)定?！叭€一單”是與國土空間規(guī)劃管理相適配的，是通過分區(qū)、分級、分要素精細化管控實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善目標的新手段。目前“三線一單”編制和試點應用工作已經全面鋪開，先行開展工作的長江流域許多省份已將“三線一單”寫入了地方生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)，其中一些省、市包括四川、重慶、浙江等還出臺了要求在環(huán)評中應用“三線一單”成果的文件。但是如何系統(tǒng)地協(xié)調環(huán)評與“三線一單”的關系，充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢和合力，還缺乏實踐經驗和制度性的規(guī)定。對此，應加大試點應用的力度和相關研究工作，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和總結先進經驗，將“三線一單”精細化管控和強化準入的精髓融入進環(huán)評制度體系，更好地推動環(huán)評成果的落地應用，進一步提高環(huán)評工作的有效性。
第三，繼續(xù)發(fā)揮區(qū)域、流域戰(zhàn)略環(huán)評的作用，推動產業(yè)綠色轉型和經濟高質量發(fā)展。2007年規(guī)劃環(huán)評條例頒布實施以來，生態(tài)環(huán)境部組織開展了多輪大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評，充分發(fā)揮了戰(zhàn)略環(huán)評“保底線、優(yōu)布局、控規(guī)模、嚴準入、促安全”的綠色發(fā)展調控效能和重大生態(tài)環(huán)境風險預防作用，為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略科學決策和加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理提供了有力支撐。但是，戰(zhàn)略環(huán)評在現(xiàn)行法規(guī)和管理制度中缺乏明確支撐，而國土空間規(guī)劃環(huán)評亦不能取代大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的作用。建議盡快從法規(guī)和制度上明確戰(zhàn)略環(huán)評的地位和作用，同時將其應用拓展至流域發(fā)展戰(zhàn)略領域，重點圍繞黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略開展環(huán)評工作，為黃河流域資源型經濟綠色轉型指明方向、設計路徑，為加強流域生態(tài)保護設定目標并優(yōu)化方案，為推動流域高質量發(fā)展提出對策并形成有針對性的建議。
第四，將應對氣候變化納入環(huán)評工作，進一步完善環(huán)評制度和技術體系。如何在環(huán)評工作中科學、合理地分析和評價氣候變化因素及其影響，對于環(huán)評制度改革來說是一個重要的機遇和挑戰(zhàn)。盡管管理部門和專家學者們已經認識到了環(huán)評制度在推動實現(xiàn)碳達峰碳中和目標和減污降碳協(xié)同治理方面的潛在作用，但相關管理規(guī)定和關鍵技術方法仍顯欠缺。對于氣候變化因素納入環(huán)評體系的模式，是嵌入式還是補充式，目前還在爭論；而關于評什么、怎么評、如何用等關鍵問題，更是需要深入研究和探討。就如同有專家預測碳達峰碳中和目標將給我國經濟發(fā)展帶來革命性變革一樣，我認為氣候變化問題帶給現(xiàn)行環(huán)評制度的挑戰(zhàn)也將是非常深刻的，從管理規(guī)定、技術導則到評價模式、重點任務，再到評價結論和管理應用大多存在空白，亟待研究建立和示范應用。
是否能夠實現(xiàn)對公共生態(tài)環(huán)境利益的最大程度保護，是衡量環(huán)評效果的根本性原則
中國環(huán)境報：近年來環(huán)評工作公眾參與實際效果如何？您認為應該如何解決項目環(huán)境影響公眾感受和專業(yè)結論差距大的問題？
李?。航陙?，環(huán)評中公眾參與的水平和效果都有較大的提升，這與管理部門強調、社會輿論關注、環(huán)評機構重視、公眾意愿增強密切相關。其中，環(huán)境管理部門出臺了暫行辦法，提高要求的同時進一步規(guī)范了環(huán)評中的公眾參與行為。媒體監(jiān)督也發(fā)揮了很大作用，從不同側面報道了多個典型案例，引發(fā)了廣泛的社會關注。受多重因素特別是環(huán)評報告書技術審查要點的直接影響，環(huán)評機構也更加重視公眾參與工作，并注意保存公眾意見調查記錄供管理部門抽檢。隨著環(huán)境意識的提高，公眾參與環(huán)評更加積極，開始主動表達意見和建議。這些都使得環(huán)評公眾參與較以往有很大改善。
關于公眾對項目環(huán)境影響感受和專業(yè)評價結論之間差距較大的問題，應從幾個方面來分析和解決。
首先，要解決環(huán)境影響分析評價結論表達和解釋的大眾化或通俗化問題。項目環(huán)境影響主要是通過專業(yè)技術方法分析、預測和評價得到，結論大多采用專業(yè)術語來表達，以便通過專家評審，但是這些專業(yè)性的東西大多數(shù)公眾理解起來很困難，因此極易造成不理解、誤解甚至引發(fā)對評價結果和結論的質疑。學習國外經驗，環(huán)評機構有必要將環(huán)境影響報告書和重要評價結果制作成滿足不同對象需求的版本，比如技術版給專家審查用，報批版給管理部門審核用，大眾版則用于公眾參與；其中一些重要評價結果和結論可以采用圖片、圖像再加上便于理解的文字說明來表達。
其次，評價機構應該牢記環(huán)評是為保護公共利益服務的、是為廣大人民群眾服務的宗旨，要把公眾參與視為與受影響公眾等利益相關方充分溝通并達成共識的一個過程，而不是一次簡單的公告、調查和會議。這個溝通和解釋并尋求共識的過程，可能需要重復多次并貫穿整個環(huán)評工作，越是復雜的問題和影響越是需要不厭其煩的溝通和解釋。
第三，環(huán)評人員（工程師）不應該在公眾參與中有所謂的專業(yè)優(yōu)越感。相對于僅獲取公眾的意見和看法，能夠與公眾對關鍵環(huán)境問題和影響達成共識甚至形成新的替代方案，才是環(huán)評公眾參與的要義和價值體現(xiàn)。
中國環(huán)境報：您認為環(huán)評所能實現(xiàn)的最佳的效果應該是什么樣子的？
李巍：環(huán)評的最佳效果就是能夠及早介入到開發(fā)方案設計和決策過程中，分析評價各種替代方案的潛在生態(tài)環(huán)境影響和風險，并與發(fā)展所帶來的社會經濟利益進行充分權衡，以此尋找到社會、經濟、環(huán)境效益統(tǒng)籌協(xié)調的優(yōu)化方案，提出必要的環(huán)境風險防控、不良環(huán)境影響最小化和生態(tài)補償措施，形成跟蹤監(jiān)測和環(huán)境管理計劃，實現(xiàn)對公共環(huán)境利益的最大程度預防性保護。這其中，是否能夠實現(xiàn)對公共生態(tài)環(huán)境利益的最大程度保護，是衡量環(huán)評效果的根本性原則。需要滿足5個基本要素，即符合法定程序、數(shù)據信息翔實、滿足技術規(guī)范、結果結論可信、利益相關方接受。
任何要求和改變都不得觸碰和突破環(huán)評的質量底線，合規(guī)和質量是環(huán)評工作的紅線
中國環(huán)境報：近年來，各地查處了不少環(huán)評弄虛作假的案例，一些編制單位和人員甚至采用“抄作業(yè)”的方式編制環(huán)評報告。有人認為，這與推進“放管服”改革、環(huán)評審批時間大大縮短有關，您如何看待這個問題？對解決這類問題您有什么建議？
李?。哼@個問題涉及到環(huán)評機構和環(huán)評工程師的職業(yè)操守和職業(yè)道德底線，容不得任何借口、變通和所謂的“理解”。任何要求和改變都不得觸碰和突破環(huán)評的質量底線，合規(guī)和質量是環(huán)評工作的紅線。而弄虛作假、“抄作業(yè)”等行為侵犯了環(huán)評的紅線，必須嚴懲。根據新修訂的刑法修正案，這些行為可能已經涉嫌犯罪，絕對是要不得的。
“放管服”改革的主要目的是要提高整體工作效率，環(huán)評審批時間縮短是經過反復研究和論證，認為合理可行才做出的改革決策。這并不意味著可以降低對環(huán)評工作質量要求，反而實際上對環(huán)評工作的質量提出了更高的要求。因為只有環(huán)評工作質量高，環(huán)評審批時間才能真正縮短。如果每個行業(yè)都拿工作時間短作為借口，肆意放松要求、簡化工作任務、損害工作質量，那么傷害的不僅是環(huán)評行業(yè)，而是整個國家社會經濟運行的基礎，絕對要不得。
只有質量和速度并重才能更好地實現(xiàn)“放管服”目標，只有速度沒有質量的環(huán)評是要不得的。環(huán)評機構和工程師必須嚴守質量紅線。內部可以通過優(yōu)化整合資源提高工作效率，在必要的情況下也可以聯(lián)合其他環(huán)評機構和獨立專家一起開展環(huán)評工作，合理地加快環(huán)評工作進度。對外可以跟業(yè)主方加強溝通，告知其關于環(huán)評工作程序和質量的法律規(guī)定和管理要求，強調確保質量對于環(huán)評報告能否順利通過專家評審和管理部門審批的重要性，否則可能“欲速則不達”，還可能受到行政處罰甚至刑事追究，導致項目前期工作拖延甚至失敗。
