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這項(xiàng)研究是由來自美國麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國海軍研究實(shí)驗(yàn)室
以系統(tǒng)觀念謀劃山水林田湖草沙治理工程
來源:中國環(huán)境報(bào)
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作者:王波
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發(fā)布時(shí)間: 2021-03-12
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3月5日下午，習(xí)近平總書記來到他所在的內(nèi)蒙古代表團(tuán)參加審議，再次強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。自2013年首次提出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念以來，通過“三北”防護(hù)林、天然林保護(hù)、退耕還林還草等重點(diǎn)工程，尤其是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的試點(diǎn)實(shí)踐和理論升華，推動(dòng)這一理念內(nèi)涵得到豐富和拓展。
近日，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)了2021年度山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程（以下簡稱山水工程）申報(bào)工作，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也正在積極謀劃山水工程申報(bào)實(shí)施方案。筆者基于公共治理理論視角，梳理了“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念的發(fā)展歷程和最新動(dòng)態(tài)，并結(jié)合多個(gè)國家山水工程試點(diǎn)實(shí)施的體會，嘗試解讀了這一理念的新內(nèi)涵，提出了山水工程實(shí)施方案編制的4個(gè)“研究鏈條”，以期為正在組織申報(bào)山水工程的地區(qū)提供參考。
“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念內(nèi)涵不斷得到豐富和拓展
在治理理念上，強(qiáng)調(diào)整體系統(tǒng)觀，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針；人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。習(xí)近平總書記多次在重要會議上闡述“山水林田湖草是生命共同體”理念。比如，2013年，在黨的十八屆三中全會上，首次提出山水林田湖是一個(gè)生命共同體。2018年，在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出，治好“長江病”，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性出發(fā)，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素。這些重要講話，全面體現(xiàn)了“山水林田湖草是生命共同體”的治理理念，為新發(fā)展階段加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作提供了理論指導(dǎo)。
在治理內(nèi)容上，隨著實(shí)踐和理論的升華，自然生態(tài)要素增加了“草”和“沙”；流域從“三水統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔逅y(tǒng)籌”，同時(shí)增加了“江河湖庫”的協(xié)同治理。習(xí)近平總書記的系列重要講話，不斷豐富和拓展了“山水林田湖草是生命共同體”理念的治理內(nèi)容。比如，2017年，在中央深改組會議上，首次提出堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體。2020年8月，在中央政治局會議上，提出統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。2020年，在全面推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上，提出“統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機(jī)聯(lián)系，推進(jìn)長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理”。這些重要講話，再次詮釋了生態(tài)系統(tǒng)是個(gè)有機(jī)整體，生態(tài)保護(hù)和污染防治密不可分、相互作用，進(jìn)一步拓展了新發(fā)展階段生態(tài)治理的范疇和領(lǐng)域。
在治理方式上，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，強(qiáng)調(diào)整體性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、耦合性和科學(xué)性；堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)一體化保護(hù)與修復(fù)。習(xí)近平總書記參加有關(guān)重要會議和到各地考察時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)要牢固樹立生命共同體的系統(tǒng)思維。比如，2017年，在黨的十九大上，提出統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。2019年，在黃河流域座談會上，提出要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。去年以來，在山西、陜西、安徽、貴州等省份考察時(shí)，也提出了“統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理”或“堅(jiān)持山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)”的要求。這些重要講話，是新時(shí)代堅(jiān)持系統(tǒng)觀念在生態(tài)治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，為一體化推進(jìn)保護(hù)修復(fù)提供了價(jià)值觀和方法論。
在治理機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)力；落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)施國土空間用途管控，嚴(yán)守生態(tài)紅線；加強(qiáng)全過程自然生態(tài)監(jiān)管，開展成效監(jiān)測評估，應(yīng)對全球氣候變化。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要健全自然資源資產(chǎn)管理體制，完善自然資源監(jiān)管體制機(jī)制。比如，2013年，在黨的十八屆三中全會上，指出由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。2020年，在長江經(jīng)濟(jì)帶座談會上，指出要加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化各種生態(tài)要素的協(xié)同治理。這些重要講話，破解了自然資源資產(chǎn)管理體制改革難題，健全了生態(tài)保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，為自然生態(tài)保護(hù)與修復(fù)提供了制度保障。
山水林田湖草沙工程謀劃的4個(gè)研究鏈條
在學(xué)習(xí)山水工程有關(guān)文件精神后，筆者結(jié)合多個(gè)試點(diǎn)工作體會，建議在編制實(shí)施方案時(shí)，側(cè)重于技術(shù)鏈條、目標(biāo)鏈條、尺度鏈條和資金鏈條的研究。
（一）技術(shù)鏈條。按照問題診斷—原因剖析—目標(biāo)設(shè)定—工程謀劃—績效評價(jià)—運(yùn)維管護(hù)的研究鏈條，提出從源頭上系統(tǒng)治理的實(shí)施方案。問題診斷和原因剖析上，要追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根，分類施策、系統(tǒng)治療。目標(biāo)設(shè)定要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和功能導(dǎo)向相結(jié)合，突出生態(tài)主導(dǎo)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。工程謀劃應(yīng)圍繞生態(tài)主導(dǎo)功能和突出問題，因地制宜采取嚴(yán)格保護(hù)、自然恢復(fù)、輔助再生、生態(tài)重建、環(huán)境治理5類措施。績效評價(jià)應(yīng)根據(jù)工程目標(biāo)和措施，定量和定性相結(jié)合確定績效目標(biāo)。提出各類工程竣工驗(yàn)收后的運(yùn)維制度，建立長效機(jī)制，鞏固生態(tài)成效。
?。ǘ┠繕?biāo)鏈條。按照總體目標(biāo)—年度目標(biāo)—績效目標(biāo)—項(xiàng)目成效的研究鏈條，提出實(shí)施方案的主要目標(biāo)?？傮w目標(biāo)可分為近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，由年度目標(biāo)匯總構(gòu)成。年度目標(biāo)需根據(jù)年度計(jì)劃來合理設(shè)定，其核心指標(biāo)為年度績效目標(biāo)。年度績效目標(biāo)由工程年度預(yù)期成效匯總?cè)〉?。?xiàng)目成效由修復(fù)單元中不同子項(xiàng)目生態(tài)成效構(gòu)成。
?。ㄈ┏叨孺湕l。按照景觀尺度—系統(tǒng)尺度—場地尺度的研究鏈條，提出實(shí)施方案的總體布局、修復(fù)單元和實(shí)施范圍?？傮w布局需契合景觀尺度的生態(tài)主導(dǎo)功能，聚焦生態(tài)修復(fù)核心區(qū)，側(cè)重于生態(tài)格局優(yōu)化、生態(tài)廊道連通性打通、受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等，筑牢區(qū)域生態(tài)安全屏障。系統(tǒng)尺度對應(yīng)修復(fù)單元，是項(xiàng)目謀劃的實(shí)施區(qū)域，若干個(gè)有機(jī)聯(lián)系的修復(fù)單元，組成工程總體布局的一個(gè)部分，再由多個(gè)部分共同構(gòu)成總體布局。場地尺度是子項(xiàng)目謀劃的實(shí)施范圍，若干個(gè)子項(xiàng)目組成工程的一個(gè)項(xiàng)目。其中，修復(fù)單元的劃定和命名，需統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)功能、突出問題、流域邊界和行政區(qū)劃等因素而確定，而修復(fù)單元的名稱也可為山水工程項(xiàng)目命名提供參考。
?。ㄋ模┵Y金鏈條。按照中央資金—地方配套—社會資本—公眾參與的研究鏈條，提出實(shí)施方案的資金概算和籌措方式。在中央資金方面，建議涵蓋擬申請山水資金、其他生態(tài)資金、污染防治資金、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。擬申請山水資金中，建議在謀劃生態(tài)修復(fù)類項(xiàng)目的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)類項(xiàng)目設(shè)計(jì)，如保護(hù)地能力建設(shè)、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、紅線勘界定標(biāo)等，便于落實(shí)保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則。其他生態(tài)資金包括天保工程、退耕還林還草、草原獎(jiǎng)補(bǔ)等資金，側(cè)重于配合山水工程實(shí)施，整合相關(guān)資金，提高資金使用效益。污染防治工程資金包括水污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治、水系連通等資金。在地方配套方面，鼓勵(lì)設(shè)立省級生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金，同時(shí)，省市縣三級政府也應(yīng)加大本級財(cái)政的相關(guān)生態(tài)保護(hù)修復(fù)預(yù)算安排力度，落實(shí)好國家已出臺的綠色金融等扶持政策。在社會資本參與方面，鼓勵(lì)通過EPC模式、BOT模式、PPP模式，調(diào)動(dòng)社會資本參與積極性。在公眾參與方面，鼓勵(lì)山水工程擬實(shí)施地區(qū)，優(yōu)先招募本地勞動(dòng)力參與工程建設(shè)和管護(hù)，發(fā)揮好公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
有關(guān)建議
針對以往生態(tài)工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)生態(tài)理念不足、治理主體單一等問題，為加強(qiáng)實(shí)施方案的制度頂層設(shè)計(jì)，建議：
第一，加強(qiáng)本轄區(qū)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范制修訂。通過山水工程的實(shí)施，圍繞河道整治“白化、渠化、硬化”等問題，制修訂一批符合本地實(shí)際、突出生態(tài)理念的河道整治、礦山整治修復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、污水資源循環(huán)利用等行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。
第二，提出多元化投入和建管模式創(chuàng)新措施。通過制定自然資源產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策，探索利用市場化方式，為社會資本投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)增加動(dòng)力、激發(fā)活力、釋放潛力；通過整縣推進(jìn)、行業(yè)打包、以城帶鄉(xiāng)等方式，創(chuàng)新環(huán)境治理投融資方式，撬動(dòng)社會資本參與。通過加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾生態(tài)環(huán)境意識，設(shè)置水管員、管護(hù)員等崗位，引導(dǎo)環(huán)保公益組織等措施，示范帶動(dòng)公眾參與。
第三，完善生態(tài)保護(hù)與修復(fù)體制機(jī)制。通過山水工程的實(shí)施，加快推動(dòng)地方生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域體制改革，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立市場化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)碳排放權(quán)等交易市場建設(shè)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
第四，探索富有地域特色的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。通過山水工程實(shí)施，憑借生態(tài)、旅游、文化等資源優(yōu)勢，加快推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，打造國內(nèi)著名旅游目的地和綠色農(nóng)畜產(chǎn)品示范區(qū)，進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。把加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與推進(jìn)能源革命、推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展統(tǒng)籌起來，堅(jiān)持治山、治水、治氣、治城一體推進(jìn)。大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，不斷提高農(nóng)民群眾的幸福感和獲得感。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
近日，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)了2021年度山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程（以下簡稱山水工程）申報(bào)工作，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也正在積極謀劃山水工程申報(bào)實(shí)施方案。筆者基于公共治理理論視角，梳理了“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念的發(fā)展歷程和最新動(dòng)態(tài)，并結(jié)合多個(gè)國家山水工程試點(diǎn)實(shí)施的體會，嘗試解讀了這一理念的新內(nèi)涵，提出了山水工程實(shí)施方案編制的4個(gè)“研究鏈條”，以期為正在組織申報(bào)山水工程的地區(qū)提供參考。
“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念內(nèi)涵不斷得到豐富和拓展
在治理理念上，強(qiáng)調(diào)整體系統(tǒng)觀，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針；人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。習(xí)近平總書記多次在重要會議上闡述“山水林田湖草是生命共同體”理念。比如，2013年，在黨的十八屆三中全會上，首次提出山水林田湖是一個(gè)生命共同體。2018年，在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出，治好“長江病”，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性出發(fā)，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素。這些重要講話，全面體現(xiàn)了“山水林田湖草是生命共同體”的治理理念，為新發(fā)展階段加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作提供了理論指導(dǎo)。
在治理內(nèi)容上，隨著實(shí)踐和理論的升華，自然生態(tài)要素增加了“草”和“沙”；流域從“三水統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔逅y(tǒng)籌”，同時(shí)增加了“江河湖庫”的協(xié)同治理。習(xí)近平總書記的系列重要講話，不斷豐富和拓展了“山水林田湖草是生命共同體”理念的治理內(nèi)容。比如，2017年，在中央深改組會議上，首次提出堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體。2020年8月，在中央政治局會議上，提出統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。2020年，在全面推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上，提出“統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機(jī)聯(lián)系，推進(jìn)長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理”。這些重要講話，再次詮釋了生態(tài)系統(tǒng)是個(gè)有機(jī)整體，生態(tài)保護(hù)和污染防治密不可分、相互作用，進(jìn)一步拓展了新發(fā)展階段生態(tài)治理的范疇和領(lǐng)域。
在治理方式上，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，強(qiáng)調(diào)整體性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、耦合性和科學(xué)性；堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)一體化保護(hù)與修復(fù)。習(xí)近平總書記參加有關(guān)重要會議和到各地考察時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)要牢固樹立生命共同體的系統(tǒng)思維。比如，2017年，在黨的十九大上，提出統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。2019年，在黃河流域座談會上，提出要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。去年以來，在山西、陜西、安徽、貴州等省份考察時(shí)，也提出了“統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理”或“堅(jiān)持山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)”的要求。這些重要講話，是新時(shí)代堅(jiān)持系統(tǒng)觀念在生態(tài)治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，為一體化推進(jìn)保護(hù)修復(fù)提供了價(jià)值觀和方法論。
在治理機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)力；落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)施國土空間用途管控，嚴(yán)守生態(tài)紅線；加強(qiáng)全過程自然生態(tài)監(jiān)管，開展成效監(jiān)測評估，應(yīng)對全球氣候變化。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要健全自然資源資產(chǎn)管理體制，完善自然資源監(jiān)管體制機(jī)制。比如，2013年，在黨的十八屆三中全會上，指出由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。2020年，在長江經(jīng)濟(jì)帶座談會上，指出要加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化各種生態(tài)要素的協(xié)同治理。這些重要講話，破解了自然資源資產(chǎn)管理體制改革難題，健全了生態(tài)保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，為自然生態(tài)保護(hù)與修復(fù)提供了制度保障。
山水林田湖草沙工程謀劃的4個(gè)研究鏈條
在學(xué)習(xí)山水工程有關(guān)文件精神后，筆者結(jié)合多個(gè)試點(diǎn)工作體會，建議在編制實(shí)施方案時(shí)，側(cè)重于技術(shù)鏈條、目標(biāo)鏈條、尺度鏈條和資金鏈條的研究。
（一）技術(shù)鏈條。按照問題診斷—原因剖析—目標(biāo)設(shè)定—工程謀劃—績效評價(jià)—運(yùn)維管護(hù)的研究鏈條，提出從源頭上系統(tǒng)治理的實(shí)施方案。問題診斷和原因剖析上，要追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根，分類施策、系統(tǒng)治療。目標(biāo)設(shè)定要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和功能導(dǎo)向相結(jié)合，突出生態(tài)主導(dǎo)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。工程謀劃應(yīng)圍繞生態(tài)主導(dǎo)功能和突出問題，因地制宜采取嚴(yán)格保護(hù)、自然恢復(fù)、輔助再生、生態(tài)重建、環(huán)境治理5類措施。績效評價(jià)應(yīng)根據(jù)工程目標(biāo)和措施，定量和定性相結(jié)合確定績效目標(biāo)。提出各類工程竣工驗(yàn)收后的運(yùn)維制度，建立長效機(jī)制，鞏固生態(tài)成效。
?。ǘ┠繕?biāo)鏈條。按照總體目標(biāo)—年度目標(biāo)—績效目標(biāo)—項(xiàng)目成效的研究鏈條，提出實(shí)施方案的主要目標(biāo)?？傮w目標(biāo)可分為近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，由年度目標(biāo)匯總構(gòu)成。年度目標(biāo)需根據(jù)年度計(jì)劃來合理設(shè)定，其核心指標(biāo)為年度績效目標(biāo)。年度績效目標(biāo)由工程年度預(yù)期成效匯總?cè)〉?。?xiàng)目成效由修復(fù)單元中不同子項(xiàng)目生態(tài)成效構(gòu)成。
?。ㄈ┏叨孺湕l。按照景觀尺度—系統(tǒng)尺度—場地尺度的研究鏈條，提出實(shí)施方案的總體布局、修復(fù)單元和實(shí)施范圍?？傮w布局需契合景觀尺度的生態(tài)主導(dǎo)功能，聚焦生態(tài)修復(fù)核心區(qū)，側(cè)重于生態(tài)格局優(yōu)化、生態(tài)廊道連通性打通、受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等，筑牢區(qū)域生態(tài)安全屏障。系統(tǒng)尺度對應(yīng)修復(fù)單元，是項(xiàng)目謀劃的實(shí)施區(qū)域，若干個(gè)有機(jī)聯(lián)系的修復(fù)單元，組成工程總體布局的一個(gè)部分，再由多個(gè)部分共同構(gòu)成總體布局。場地尺度是子項(xiàng)目謀劃的實(shí)施范圍，若干個(gè)子項(xiàng)目組成工程的一個(gè)項(xiàng)目。其中，修復(fù)單元的劃定和命名，需統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)功能、突出問題、流域邊界和行政區(qū)劃等因素而確定，而修復(fù)單元的名稱也可為山水工程項(xiàng)目命名提供參考。
?。ㄋ模┵Y金鏈條。按照中央資金—地方配套—社會資本—公眾參與的研究鏈條，提出實(shí)施方案的資金概算和籌措方式。在中央資金方面，建議涵蓋擬申請山水資金、其他生態(tài)資金、污染防治資金、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。擬申請山水資金中，建議在謀劃生態(tài)修復(fù)類項(xiàng)目的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)類項(xiàng)目設(shè)計(jì)，如保護(hù)地能力建設(shè)、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、紅線勘界定標(biāo)等，便于落實(shí)保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則。其他生態(tài)資金包括天保工程、退耕還林還草、草原獎(jiǎng)補(bǔ)等資金，側(cè)重于配合山水工程實(shí)施，整合相關(guān)資金，提高資金使用效益。污染防治工程資金包括水污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治、水系連通等資金。在地方配套方面，鼓勵(lì)設(shè)立省級生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金，同時(shí)，省市縣三級政府也應(yīng)加大本級財(cái)政的相關(guān)生態(tài)保護(hù)修復(fù)預(yù)算安排力度，落實(shí)好國家已出臺的綠色金融等扶持政策。在社會資本參與方面，鼓勵(lì)通過EPC模式、BOT模式、PPP模式，調(diào)動(dòng)社會資本參與積極性。在公眾參與方面，鼓勵(lì)山水工程擬實(shí)施地區(qū)，優(yōu)先招募本地勞動(dòng)力參與工程建設(shè)和管護(hù)，發(fā)揮好公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
有關(guān)建議
針對以往生態(tài)工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)生態(tài)理念不足、治理主體單一等問題，為加強(qiáng)實(shí)施方案的制度頂層設(shè)計(jì)，建議：
第一，加強(qiáng)本轄區(qū)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范制修訂。通過山水工程的實(shí)施，圍繞河道整治“白化、渠化、硬化”等問題，制修訂一批符合本地實(shí)際、突出生態(tài)理念的河道整治、礦山整治修復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、污水資源循環(huán)利用等行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。
第二，提出多元化投入和建管模式創(chuàng)新措施。通過制定自然資源產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策，探索利用市場化方式，為社會資本投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)增加動(dòng)力、激發(fā)活力、釋放潛力；通過整縣推進(jìn)、行業(yè)打包、以城帶鄉(xiāng)等方式，創(chuàng)新環(huán)境治理投融資方式，撬動(dòng)社會資本參與。通過加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾生態(tài)環(huán)境意識，設(shè)置水管員、管護(hù)員等崗位，引導(dǎo)環(huán)保公益組織等措施，示范帶動(dòng)公眾參與。
第三，完善生態(tài)保護(hù)與修復(fù)體制機(jī)制。通過山水工程的實(shí)施，加快推動(dòng)地方生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域體制改革，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立市場化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)碳排放權(quán)等交易市場建設(shè)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
第四，探索富有地域特色的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。通過山水工程實(shí)施，憑借生態(tài)、旅游、文化等資源優(yōu)勢，加快推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，打造國內(nèi)著名旅游目的地和綠色農(nóng)畜產(chǎn)品示范區(qū)，進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。把加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與推進(jìn)能源革命、推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展統(tǒng)籌起來，堅(jiān)持治山、治水、治氣、治城一體推進(jìn)。大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，不斷提高農(nóng)民群眾的幸福感和獲得感。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
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