阜陽(yáng)慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
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這項(xiàng)研究是由來自美國(guó)麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國(guó)海軍研究實(shí)驗(yàn)室
充分發(fā)揮縣級(jí)政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法的支持作用
來源:中國(guó)環(huán)境報(bào)
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作者:李賢義
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發(fā)布時(shí)間: 2021-01-25
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——中央黨校教授趙建軍談環(huán)保垂改在基層的落實(shí)落地問題
◆中國(guó)環(huán)境報(bào)記者李賢義
省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保垂改）是對(duì)地方生態(tài)環(huán)境管理體制的重塑性改革。截至目前，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）都已出臺(tái)政府部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任分工規(guī)定，各地已實(shí)現(xiàn)建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理新體制改革目標(biāo)。如何處理好垂管機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，確保垂改取得實(shí)效？就此，本報(bào)記者采訪了中央黨校哲學(xué)部教授趙建軍。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：請(qǐng)簡(jiǎn)單介紹一下環(huán)保垂改的基本情況，還有哪些方面需要改進(jìn)？
趙建軍：環(huán)保垂改的一項(xiàng)重要功能就是改變環(huán)保管理體制“以塊為主”的運(yùn)行弊端?？傮w來看，環(huán)保垂改之后地方保護(hù)主義對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的干預(yù)明顯減少。
通過環(huán)保垂改，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門實(shí)行以省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門為主的雙重管理，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門作為市級(jí)相關(guān)部門的派出機(jī)構(gòu)，在一定程度上解決了環(huán)保干部“站得住頂不住，頂?shù)米≌静蛔 钡碾y題；監(jiān)測(cè)事權(quán)“上收”，將“考核誰、誰監(jiān)測(cè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l考核、誰監(jiān)測(cè)”，提高了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量；執(zhí)法力量“下沉”，加強(qiáng)了市縣生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作，使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)更加有效。
同時(shí)，通過上收市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能，建立了專司“督政”的環(huán)境監(jiān)察體系，強(qiáng)化對(duì)市縣兩級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督；通過制定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則等舉措，形成了齊抓共管工作格局。
環(huán)保垂改的目的在于加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的集中管理、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、實(shí)現(xiàn)環(huán)保領(lǐng)域政府管理的創(chuàng)新。但隨著環(huán)保垂改工作向縱深推進(jìn)，在縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的工作中也逐步暴露出一些操作性難題。
比如，縣級(jí)政府無法落實(shí)環(huán)保責(zé)任，在生態(tài)環(huán)境問題上喪失主動(dòng)權(quán)；市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)在縣級(jí)執(zhí)法出現(xiàn)一些監(jiān)管空白；市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法部門之間出現(xiàn)一定的協(xié)同溝通障礙。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：提升環(huán)保垂改實(shí)效的關(guān)鍵是什么？
趙建軍：上述問題的形成表面上可以歸結(jié)為環(huán)保垂改帶來的機(jī)構(gòu)部門重組、隸屬關(guān)系變更等原因。但實(shí)際上，地方政府的能動(dòng)作為才是新舊制度轉(zhuǎn)換過程中的關(guān)鍵。應(yīng)該看到，問題發(fā)生在基層，越到基層越具體，因此破解問題的關(guān)鍵也是在基層。
垂直管理不是“包攬”，省市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門更多的是發(fā)揮監(jiān)督作用，而實(shí)際生態(tài)環(huán)境工作的開展還是要依靠縣級(jí)政府。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，對(duì)于單一制國(guó)家的共管性事務(wù)，垂直管理也大多是督辦性的。
因此，充分發(fā)揮環(huán)保垂直管理體制有效性的一個(gè)思路，就是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域強(qiáng)化督辦性的垂直管理，而督辦作用的發(fā)揮是以地方政府積極性作為前提的。
從這個(gè)意義上說，加強(qiáng)地方政府的作為是提升環(huán)保垂改實(shí)效性的關(guān)鍵。因此，解決上述問題的關(guān)鍵是更好地調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的主動(dòng)性、能動(dòng)性。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：針對(duì)在基層存在的難題，您有哪些具體建議？
趙建軍：主要有三方面的建議。
一是重視縣級(jí)政府在生態(tài)環(huán)境工作上的抓手問題。在環(huán)保垂改工作推進(jìn)中，既看重“垂”的價(jià)值，還要發(fā)揮“管”的作用。
一方面，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職能進(jìn)行垂直，交由省市級(jí)部門直接管理。一方面，生態(tài)環(huán)境部門的相關(guān)行政管理職能仍歸地方政府，特別是對(duì)原來行之有效的一些管理機(jī)制，應(yīng)予以一定程度的延續(xù)。這樣既可以保證監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織獨(dú)立性，也能夠賦予地方政府一定的權(quán)力來落實(shí)生態(tài)環(huán)保責(zé)任。
二是進(jìn)一步明確“條”與“塊”的職責(zé)，處理好垂管機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境問題與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，也正因?yàn)槿绱?，要充分發(fā)揮地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的支持作用。
生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該有效理清地方政府和其他負(fù)有環(huán)保職責(zé)部門的事權(quán)，在“條”上明確職責(zé)范圍，在“塊”上強(qiáng)化主體責(zé)任，減少職責(zé)的交叉和重疊。可以通過細(xì)化環(huán)保責(zé)任清單，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府監(jiān)督力量，提升地方政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視程度，在垂管機(jī)構(gòu)和地方政府之間形成職能清晰、相互補(bǔ)充的關(guān)系，提升地方政府履職過程中的積極性。
三是建立垂管機(jī)構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作機(jī)制。環(huán)境保護(hù)問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的問題，生態(tài)環(huán)境垂管機(jī)構(gòu)的工作開展應(yīng)立足本地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，并得到地方政府相應(yīng)的支持。
因此，在垂管機(jī)構(gòu)和地方政府之間進(jìn)行協(xié)同合作，可以提高組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)二者在生態(tài)環(huán)境事務(wù)管理中的相互配合和緊密銜接。在跨流域、跨區(qū)域生態(tài)治理，以及各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法等問題上，可以通過建立促進(jìn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府組織，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)管委會(huì)等形式實(shí)現(xiàn)垂管機(jī)構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作。
協(xié)同合作機(jī)制的建立重在實(shí)現(xiàn)二者在生態(tài)環(huán)境管理問題上的議事、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，在發(fā)揮垂管部門專業(yè)化優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，提升地方政府的積極性。
遼寧工業(yè)大學(xué)副教授薄海對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)
省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保垂改）是對(duì)地方生態(tài)環(huán)境管理體制的重塑性改革。截至目前，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）都已出臺(tái)政府部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任分工規(guī)定，各地已實(shí)現(xiàn)建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理新體制改革目標(biāo)。如何處理好垂管機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，確保垂改取得實(shí)效？就此，本報(bào)記者采訪了中央黨校哲學(xué)部教授趙建軍。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：請(qǐng)簡(jiǎn)單介紹一下環(huán)保垂改的基本情況，還有哪些方面需要改進(jìn)？
趙建軍：環(huán)保垂改的一項(xiàng)重要功能就是改變環(huán)保管理體制“以塊為主”的運(yùn)行弊端?？傮w來看，環(huán)保垂改之后地方保護(hù)主義對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的干預(yù)明顯減少。
通過環(huán)保垂改，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門實(shí)行以省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門為主的雙重管理，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門作為市級(jí)相關(guān)部門的派出機(jī)構(gòu)，在一定程度上解決了環(huán)保干部“站得住頂不住，頂?shù)米≌静蛔 钡碾y題；監(jiān)測(cè)事權(quán)“上收”，將“考核誰、誰監(jiān)測(cè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l考核、誰監(jiān)測(cè)”，提高了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量；執(zhí)法力量“下沉”，加強(qiáng)了市縣生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作，使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)更加有效。
同時(shí)，通過上收市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能，建立了專司“督政”的環(huán)境監(jiān)察體系，強(qiáng)化對(duì)市縣兩級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督；通過制定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則等舉措，形成了齊抓共管工作格局。
環(huán)保垂改的目的在于加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的集中管理、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、實(shí)現(xiàn)環(huán)保領(lǐng)域政府管理的創(chuàng)新。但隨著環(huán)保垂改工作向縱深推進(jìn)，在縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的工作中也逐步暴露出一些操作性難題。
比如，縣級(jí)政府無法落實(shí)環(huán)保責(zé)任，在生態(tài)環(huán)境問題上喪失主動(dòng)權(quán)；市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)在縣級(jí)執(zhí)法出現(xiàn)一些監(jiān)管空白；市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法部門之間出現(xiàn)一定的協(xié)同溝通障礙。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：提升環(huán)保垂改實(shí)效的關(guān)鍵是什么？
趙建軍：上述問題的形成表面上可以歸結(jié)為環(huán)保垂改帶來的機(jī)構(gòu)部門重組、隸屬關(guān)系變更等原因。但實(shí)際上，地方政府的能動(dòng)作為才是新舊制度轉(zhuǎn)換過程中的關(guān)鍵。應(yīng)該看到，問題發(fā)生在基層，越到基層越具體，因此破解問題的關(guān)鍵也是在基層。
垂直管理不是“包攬”，省市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門更多的是發(fā)揮監(jiān)督作用，而實(shí)際生態(tài)環(huán)境工作的開展還是要依靠縣級(jí)政府。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，對(duì)于單一制國(guó)家的共管性事務(wù)，垂直管理也大多是督辦性的。
因此，充分發(fā)揮環(huán)保垂直管理體制有效性的一個(gè)思路，就是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域強(qiáng)化督辦性的垂直管理，而督辦作用的發(fā)揮是以地方政府積極性作為前提的。
從這個(gè)意義上說，加強(qiáng)地方政府的作為是提升環(huán)保垂改實(shí)效性的關(guān)鍵。因此，解決上述問題的關(guān)鍵是更好地調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的主動(dòng)性、能動(dòng)性。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：針對(duì)在基層存在的難題，您有哪些具體建議？
趙建軍：主要有三方面的建議。
一是重視縣級(jí)政府在生態(tài)環(huán)境工作上的抓手問題。在環(huán)保垂改工作推進(jìn)中，既看重“垂”的價(jià)值，還要發(fā)揮“管”的作用。
一方面，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職能進(jìn)行垂直，交由省市級(jí)部門直接管理。一方面，生態(tài)環(huán)境部門的相關(guān)行政管理職能仍歸地方政府，特別是對(duì)原來行之有效的一些管理機(jī)制，應(yīng)予以一定程度的延續(xù)。這樣既可以保證監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織獨(dú)立性，也能夠賦予地方政府一定的權(quán)力來落實(shí)生態(tài)環(huán)保責(zé)任。
二是進(jìn)一步明確“條”與“塊”的職責(zé)，處理好垂管機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境問題與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，也正因?yàn)槿绱?，要充分發(fā)揮地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的支持作用。
生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該有效理清地方政府和其他負(fù)有環(huán)保職責(zé)部門的事權(quán)，在“條”上明確職責(zé)范圍，在“塊”上強(qiáng)化主體責(zé)任，減少職責(zé)的交叉和重疊。可以通過細(xì)化環(huán)保責(zé)任清單，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府監(jiān)督力量，提升地方政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視程度，在垂管機(jī)構(gòu)和地方政府之間形成職能清晰、相互補(bǔ)充的關(guān)系，提升地方政府履職過程中的積極性。
三是建立垂管機(jī)構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作機(jī)制。環(huán)境保護(hù)問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的問題，生態(tài)環(huán)境垂管機(jī)構(gòu)的工作開展應(yīng)立足本地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，并得到地方政府相應(yīng)的支持。
因此，在垂管機(jī)構(gòu)和地方政府之間進(jìn)行協(xié)同合作，可以提高組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)二者在生態(tài)環(huán)境事務(wù)管理中的相互配合和緊密銜接。在跨流域、跨區(qū)域生態(tài)治理，以及各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法等問題上，可以通過建立促進(jìn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府組織，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)管委會(huì)等形式實(shí)現(xiàn)垂管機(jī)構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作。
協(xié)同合作機(jī)制的建立重在實(shí)現(xiàn)二者在生態(tài)環(huán)境管理問題上的議事、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，在發(fā)揮垂管部門專業(yè)化優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，提升地方政府的積極性。
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