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這項研究是由來自美國麻省理工學院、田納西大學和美國海軍研究實驗室
構建監(jiān)管制度體系 明確監(jiān)管責任分工
來源:中國環(huán)境報 | 作者:中國環(huán)境報 | 發(fā)布時間: 2020-12-24 | 427 次瀏覽 | 分享到:
——生態(tài)環(huán)境部有關負責人解讀《自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》
　　近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)行政規(guī)范性文件《自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。生態(tài)環(huán)境部有關負責人就《暫行辦法》起草的背景目的、起草過程和原則、主要思路、具體制度和實施等問題進行了解讀。
　　有效落實黨和國家關于自然保護地事業(yè)改革的各項重大部署
　　經(jīng)過60多年的發(fā)展，全國各級各類自然保護地數(shù)量達到1.18萬個，約占我國陸域國土面積的18%，在維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質量等方面發(fā)揮了重要作用。
　　習近平總書記高度重視自然保護地事業(yè)健康發(fā)展，黨的十八大以來，多次就自然保護地生態(tài)環(huán)境保護工作做出重要指示和批示，要求下大氣力抓破壞生態(tài)環(huán)境的典型問題，扭住不放，不徹底解決絕不松手，確保生態(tài)環(huán)境質量得到改善，確保綠水青山常在，各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定。
　　黨中央、國務院高度重視自然保護地生態(tài)環(huán)境保護工作，先后印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等文件，要求實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強化自然保護地監(jiān)測、評估、考核、執(zhí)法、監(jiān)督等，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。
　　機構改革后，《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》規(guī)定生態(tài)環(huán)境部負責“組織制定各類自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法”，承擔自然保護地相關監(jiān)管工作。《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》要求生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作。
　　近年來，自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作不斷加強，取得顯著成效。通過中央生態(tài)環(huán)境保護督察、“綠盾”自然保護地強化監(jiān)督、長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動等工作，嚴肅查處各類違法違規(guī)行為，推動問題整改和生態(tài)修復，侵占和破壞自然保護地生態(tài)環(huán)境的趨勢得到有效遏制。
　　在這樣的背景下，生態(tài)環(huán)境部組織編制了《暫行辦法》，是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，有效落實黨中央國務院關于自然保護地事業(yè)改革各項重大部署，切實履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的重要舉措。其主要目的，一是明確監(jiān)管依據(jù) ，《暫行辦法》是指導各級生態(tài)環(huán)境部門履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的行政規(guī)范性文件；二是明確監(jiān)管制度，《暫行辦法》初步構建了自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系；三是明確監(jiān)管要求， 《暫行辦法》明確了自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的責任分工、具體內容，規(guī)范工作流程和程序，注重結果的應用。
　　《暫行辦法》適用于各級各類自然保護地
　　生態(tài)環(huán)境部門高度重視自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度建設。原國家環(huán)境保護總局于2006年制定出臺了部門規(guī)章《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》，根據(jù)自然保護區(qū)工作新形勢新要求，起草了多個加強自然保護區(qū)監(jiān)管的政策性文件，聯(lián)合有關部門或者提請國務院印發(fā)實施。2017年底，隨著自然保護地監(jiān)管工作持續(xù)強化，國家公園體制改革深入開展，國家機構改革啟動，原環(huán)境保護部為更好履行監(jiān)管職責，決定組織起草《暫行辦法》。
　　在起草過程中，多次召開專家咨詢會、座談會，來自全國人大環(huán)資委、國務院發(fā)展研究中心、清華大學、北京大學、中國科學院、中國政法大學、世界自然保護聯(lián)盟中國代表處等單位的相關專家參加。先后征求中央有關部門、國務院有關部門和地方意見，并在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站向社會公開征求意見。在廣泛征求意見的基礎上，生態(tài)環(huán)境部認真研究采納各方意見，不斷修改完善《暫行辦法》，進行合法性審查，先后提請部長專題會、部常務會審議并獲得通過。
　　從監(jiān)管主體上講，《暫行辦法》適用于各級生態(tài)環(huán)境部門，是規(guī)范生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工作人員組織開展自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的行政規(guī)范性文件。
　　從空間范圍上講，《暫行辦法》適用于各級各類自然保護地。類型上，我國正在建立以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)，涵蓋了現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園等。級別上，適用于國家級自然保護地和地方級自然保護地，其中生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管重點是國家級自然保護地，地方生態(tài)環(huán)境部門要對本行政區(qū)域范圍內各級各類自然保護地生態(tài)環(huán)境實施監(jiān)管。
　　《暫行辦法》全面貫徹落實生態(tài)文明體制改革的各項要求
　　生態(tài)環(huán)境部門在開展自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作方面的主要思路：一是獨立監(jiān)管，加強合作。負責制定自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督實施，是黨中央、國務院賦予生態(tài)環(huán)境部的職責。獨立實施監(jiān)督，是有效履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的重要保證。同時，各級生態(tài)環(huán)境部門將加強與相關部門的協(xié)作，充分發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，共同做好自然保護地生態(tài)環(huán)境保護工作。
　　二是全面監(jiān)管，突出重點。生態(tài)環(huán)境部門通過監(jiān)測、評估、強化監(jiān)督、綜合執(zhí)法等制度，將對自然保護地生態(tài)環(huán)境存在影響的行為全面納入監(jiān)督范圍，重點加強對各類涉及自然保護地自然資源開發(fā)、生態(tài)保護修復的監(jiān)管。
　　三是屬地監(jiān)管，加強聯(lián)動。省級及省級以下生態(tài)環(huán)境部門對本行政區(qū)域內的各級各類自然保護地實施監(jiān)管，落實地方政府對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量負責的主體責任；跨行政區(qū)域的自然保護地，相關地方生態(tài)環(huán)境部門建立協(xié)同監(jiān)管機制；生態(tài)環(huán)境部加強對全國自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的指導、組織和協(xié)調。
　　《暫行辦法》的起草主要遵循了以下原則：一是改革的原則。全面貫徹落實生態(tài)文明體制改革的各項要求。我們全面梳理和領會中央生態(tài)文明體制改革系列文件，力爭將國家公園體制試點、自然保護地體系建設、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設、生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革等領域的新要求在《暫行辦法》得到充分全面的體現(xiàn)。
　　二是繼承性原則。充分吸收自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作實踐經(jīng)驗。原國家環(huán)境保護總局和原環(huán)境保護部在自然保護地監(jiān)管制度建設方面積累了豐富實踐經(jīng)驗和有效做法，如管理評估、綠盾專項行動、人類活動遙感監(jiān)測、監(jiān)管系統(tǒng)建設等，都充分吸收到《暫行辦法》中。
　　三是過渡性原則?；谧匀槐Ｗo地體系改革尚未完成的現(xiàn)實情況，《暫行辦法》內容兼具原則性和操作性，相關監(jiān)管制度的具體做法將在實踐中進行探索，待自然保護地相關法律法規(guī)出臺或修訂后，適時進行修改完善，將《暫行辦法》上升為效力更高的部門規(guī)章。
　　全面構建自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各項基本制度
　　據(jù)了解， 《暫行辦法》的制定堅持了生態(tài)環(huán)境部門“統(tǒng)一政策規(guī)劃標準制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督察問責”的“四個統(tǒng)一”的思想，全面構建自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各項基本制度。主要包括以下方面：
　　一是規(guī)劃監(jiān)督。自然保護地發(fā)展規(guī)劃和總體規(guī)劃中包括自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護的內容，通過規(guī)劃環(huán)評制度落實生態(tài)環(huán)境保護要求，對實施情況進行監(jiān)督。
　　二是設立和調整監(jiān)督。自然保護地的設立以及范圍功能分區(qū)調整，關系到自然保護地生態(tài)環(huán)境和保護對象受保護的范圍、模式和程度，對此類行為應重點監(jiān)管，防止違法違規(guī)和不科學不合理的調整損害自然保護地生態(tài)環(huán)境。
　　三是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。組織建立自然保護地“天空地一體化”生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，定期開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測并公布自然保護地生態(tài)環(huán)境狀況。
　　四是人類活動遙感監(jiān)測。定期開展自然保護地人類活動遙感監(jiān)測，建立自然保護地人類活動遙感監(jiān)測問題線索、實地核實和處理整改臺賬系統(tǒng)。
　　五是生態(tài)環(huán)境保護成效評估。定期開展自然保護地生態(tài)環(huán)境保護成效評估，反饋給自然保護地管理機構，抄送自然保護地主管部門及地方人民政府，適時發(fā)布評估結果。原則上國家級自然保護地每五年開展一次。
　　六是強化監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境部對國家級自然保護地生態(tài)環(huán)境開展強化監(jiān)督，向地方推送重點問題線索并抄送國務院自然保護地行政主管部門，建立重點問題臺賬，并對問題的處理整改和生態(tài)修復等工作情況進行監(jiān)督。
　　七是督辦制度。對于存在突出生態(tài)環(huán)境問題的自然保護地，生態(tài)環(huán)境部門采取函告、通報、約談等方式，督促問題整改。
　　八是綜合行政執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境部門依照相關法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法相關規(guī)定，對自然保護地內非法開礦、修路、筑壩、建設等造成生態(tài)破壞和違法排放污染物等行為進行執(zhí)法。
　　此外，自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管還涉及中央生態(tài)環(huán)境保護督察、有關公職人員涉嫌違紀違法犯罪責任追究和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)裙ぷ?，要進行有效銜接，建立工作機制和移送機制，在具體工作中實施好，發(fā)揮聯(lián)動效應。
　　為保障實施效果，《暫行辦法》提出， 一是加強科技支撐。充分依靠科技力量將自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作規(guī)范化、精細化、動態(tài)化。生態(tài)環(huán)境部已建立自然保護地人類活動監(jiān)管系統(tǒng)，后續(xù)將繼續(xù)升級為全面的自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，加強監(jiān)測評估科學研究，制定完善相關標準和技術規(guī)范。
　　二是強化結果運用。保護成效評估、強化監(jiān)督、日常監(jiān)督和綜合行政執(zhí)法的結果，將作為干部綜合評價、責任追究、離任審計和對有關地區(qū)開展生態(tài)補償?shù)膮⒖?，各項制度和機制聯(lián)動，有利于充分發(fā)揮監(jiān)管工作的警示震懾效用。
　　三是培養(yǎng)人才隊伍。在實踐中努力打造一支作風優(yōu)良、業(yè)務精通的自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人才隊伍。建立自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術咨詢專家?guī)?，廣納賢才，為監(jiān)管工作提供全面、高水平的專業(yè)指導、科學咨詢和技術支撐。
　　四是廣泛加強合作。生態(tài)環(huán)境部將切實加強與自然資源、林草、水利、農(nóng)業(yè)等相關部門的協(xié)作，積極與媒體、社會團體和非政府組織開展合作，做好信息共享和公開，形成合力，共同把自然保護地這一最珍貴的自然遺產(chǎn)守衛(wèi)好，切實維護生態(tài)安全，推動美麗中國建設。