阜陽慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
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這項(xiàng)研究是由來自美國麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國海軍研究實(shí)驗(yàn)室
“十四五”強(qiáng)化國際環(huán)境政策的思路及建議
來源:中國環(huán)境報(bào)
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作者:李麗平 姜?dú)g歡 張彬 李媛媛 趙嘉 張莉 劉金淼
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發(fā)布時(shí)間: 2020-12-23
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貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想要義中的“堅(jiān)持共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”，要求“十四五”時(shí)期強(qiáng)化環(huán)境政策體系中的國際環(huán)境政策。這既是我國實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的內(nèi)在需要，也是我國積極參與全球治理、為全球生態(tài)安全做出積極貢獻(xiàn)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
“國際環(huán)境政策”作為環(huán)境政策學(xué)的一部分，在我國正式的法律政策文件中還未出現(xiàn)過，“十三五”及之前的環(huán)境規(guī)劃中涉及少量相關(guān)內(nèi)容，出現(xiàn)較多的術(shù)語是“國際環(huán)境合作”“環(huán)境外交”。但是，國際環(huán)境政策不能用環(huán)境外交政策和國際環(huán)境合作政策代替。
筆者認(rèn)為，國際環(huán)境政策是指一個(gè)國家參與和處理國際環(huán)境問題的原則、立場、措施以及本國以外的所有環(huán)境政策的總稱。國際環(huán)境政策針對具有國際屬性的環(huán)境問題，即滿足如下3個(gè)條件之一的環(huán)境問題：一是具有超越國界的影響；二是在解決環(huán)境問題過程中涉及跨國因素；三是一國環(huán)境問題的形成涉及跨國因素或具有共性。按應(yīng)對的環(huán)境問題，國際環(huán)境政策可分為全球環(huán)境治理與合作政策、環(huán)境與貿(mào)易政策、國際環(huán)境公約履約與國內(nèi)環(huán)境政策協(xié)同政策等三大類。
“十三五”國際環(huán)境政策進(jìn)展、成效和問題
“十三五”時(shí)期，我國在國際環(huán)境政策方面取得積極進(jìn)展和成效。一是發(fā)布了重要文件，明確中國參與全球環(huán)境治理的主要目標(biāo)、原則和立場。《落實(shí)2030年可持續(xù)議程中方立場文件》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等都有相關(guān)描述。二是在國際環(huán)境公約框架下，發(fā)布行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)履約取得成效。如發(fā)布《聯(lián)合國氣候行動(dòng)峰會：中方的立場和行動(dòng)》，向聯(lián)合國交存《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書等。三是簽署文件或制定規(guī)劃、戰(zhàn)略，為雙邊、多邊和區(qū)域環(huán)境合作提供依據(jù)。如簽署《金磚國家環(huán)境合作諒解備忘錄》、發(fā)布《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》等。四是將環(huán)境政策逐步融入貿(mào)易政策。
在一系列國際環(huán)境政策的框架下，我國開展的國際環(huán)境合作推動(dòng)了國內(nèi)環(huán)境政策與法律法規(guī)的完善，同時(shí)在服務(wù)國家政治外交方面發(fā)揮了重要作用。但是，我國當(dāng)前的國際環(huán)境政策仍存在一些問題。如國際環(huán)境政策碎片化，尚未形成一套獨(dú)立體系；在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等重要環(huán)境政策文件中占比低，處于從屬地位；有些政策已過時(shí)，指導(dǎo)性不強(qiáng)等。
“十四五”國際環(huán)境政策思路及建議
在國際環(huán)境形勢受全球生態(tài)環(huán)境、國際政治、經(jīng)貿(mào)、輿情以及突發(fā)性事件如新冠肺炎疫情等多重因素影響，正在發(fā)生深刻變化的背景下，“十四五”國際環(huán)境政策需要新思路。
“十四五”國際環(huán)境政策的指導(dǎo)思想為：以習(xí)近平生態(tài)文明思想、外交思想為指導(dǎo)，緊密圍繞打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、服務(wù)國際政治經(jīng)貿(mào)外交，進(jìn)一步提高參與全球環(huán)境治理、履行國際環(huán)境公約、開展國際合作的能力，堅(jiān)持國際、國內(nèi)環(huán)境政策統(tǒng)籌推進(jìn)，統(tǒng)籌環(huán)境政策與國際貿(mào)易投資政策，維護(hù)中國環(huán)境利益，打造一個(gè)具有“引領(lǐng)”“融合”“協(xié)同”性質(zhì)和特征的國際環(huán)境政策體系，為實(shí)現(xiàn)美麗中國和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體提供有力支撐。
“十四五”國際環(huán)境政策總體思路為：構(gòu)建“一個(gè)體系”，達(dá)到“三重目的”，落實(shí)“四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)”?！耙粋€(gè)體系”是指國際環(huán)境政策體系。包括中國參與全球環(huán)境治理總的原則、方針和立場文件，簽署、加入的國際環(huán)境公約及相關(guān)政策，環(huán)境與貿(mào)易投資政策，國際環(huán)境合作政策以及環(huán)境與安全政策等?！叭啬康摹笔侵竿ㄟ^學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)解決中國環(huán)境問題；通過推動(dòng)全球環(huán)境治理，促進(jìn)國際環(huán)境合作，落實(shí)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的擔(dān)當(dāng)責(zé)任；在國際事務(wù)中維護(hù)國家正當(dāng)環(huán)境利益?！八捻?xiàng)重點(diǎn)任務(wù)”是指研究制定綜合性國際環(huán)境政策、全球環(huán)境治理和國際環(huán)境合作政策、環(huán)境與貿(mào)易投資融合政策、國際環(huán)境公約履約與國內(nèi)環(huán)境政策協(xié)同政策。
對“十四五”國際環(huán)境政策建議如下：
研究制定綜合性國家環(huán)境政策。更新發(fā)布《中國關(guān)于全球環(huán)境問題的原則立場》，作為國際環(huán)境政策的重要綱領(lǐng)性文件，明確中國未來一段時(shí)期內(nèi)在落實(shí)2030可持續(xù)發(fā)展議程、應(yīng)對氣候變化、生物多樣性保護(hù)等方面的總體原則和立場。定期發(fā)布《環(huán)境白皮書》，除國內(nèi)環(huán)境政策措施外，還應(yīng)描述全球環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及國際環(huán)境政策現(xiàn)狀。
研究制定全球環(huán)境治理和國際環(huán)境合作政策。積極參與全球環(huán)境治理規(guī)則構(gòu)建，制定重點(diǎn)議題中國方案。制定《對外環(huán)境援助指南》，用“以債務(wù)換生態(tài)”的變通手段，將對外資金和技術(shù)援助與被援助國生態(tài)環(huán)境改善相結(jié)合。借鑒扶持企業(yè)“走出去”政策，推動(dòng)國內(nèi)環(huán)境智庫在重點(diǎn)國家設(shè)立分辦公室，深化當(dāng)?shù)卣哐芯?。研究制定國際環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范政策，制定生態(tài)文明建設(shè)國際宣傳方案，并建立國際環(huán)境輿情跟蹤、預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制。
研究制定環(huán)境與貿(mào)易投資融合政策。主動(dòng)推動(dòng)中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境議題談判，建立高水平環(huán)境保護(hù)章節(jié)范本。制定適時(shí)降低或取消生產(chǎn)過程污染較重且國際定價(jià)能力強(qiáng)的部分原料藥出口退稅政策。修訂《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》，并發(fā)布《綠色對外投資指導(dǎo)意見》，規(guī)定對外投資企業(yè)必須在受援國和本國中選擇環(huán)境嚴(yán)格程度最高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行“最佳實(shí)踐原則”。
研究制定國際環(huán)境公約履約與國內(nèi)環(huán)境政策協(xié)同政策。將國際環(huán)境政策作為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重要內(nèi)容，獨(dú)立成章，涵蓋全球環(huán)境治理政策、環(huán)境與貿(mào)易投資政策等。協(xié)同控制溫室氣體與傳統(tǒng)污染物，將溫室氣體排放指標(biāo)作為環(huán)評指標(biāo)之一。推動(dòng)落實(shí)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、國際環(huán)境公約與“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)相結(jié)合。
“國際環(huán)境政策”作為環(huán)境政策學(xué)的一部分，在我國正式的法律政策文件中還未出現(xiàn)過，“十三五”及之前的環(huán)境規(guī)劃中涉及少量相關(guān)內(nèi)容，出現(xiàn)較多的術(shù)語是“國際環(huán)境合作”“環(huán)境外交”。但是，國際環(huán)境政策不能用環(huán)境外交政策和國際環(huán)境合作政策代替。
筆者認(rèn)為，國際環(huán)境政策是指一個(gè)國家參與和處理國際環(huán)境問題的原則、立場、措施以及本國以外的所有環(huán)境政策的總稱。國際環(huán)境政策針對具有國際屬性的環(huán)境問題，即滿足如下3個(gè)條件之一的環(huán)境問題：一是具有超越國界的影響；二是在解決環(huán)境問題過程中涉及跨國因素；三是一國環(huán)境問題的形成涉及跨國因素或具有共性。按應(yīng)對的環(huán)境問題，國際環(huán)境政策可分為全球環(huán)境治理與合作政策、環(huán)境與貿(mào)易政策、國際環(huán)境公約履約與國內(nèi)環(huán)境政策協(xié)同政策等三大類。
“十三五”國際環(huán)境政策進(jìn)展、成效和問題
“十三五”時(shí)期，我國在國際環(huán)境政策方面取得積極進(jìn)展和成效。一是發(fā)布了重要文件，明確中國參與全球環(huán)境治理的主要目標(biāo)、原則和立場。《落實(shí)2030年可持續(xù)議程中方立場文件》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等都有相關(guān)描述。二是在國際環(huán)境公約框架下，發(fā)布行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)履約取得成效。如發(fā)布《聯(lián)合國氣候行動(dòng)峰會：中方的立場和行動(dòng)》，向聯(lián)合國交存《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書等。三是簽署文件或制定規(guī)劃、戰(zhàn)略，為雙邊、多邊和區(qū)域環(huán)境合作提供依據(jù)。如簽署《金磚國家環(huán)境合作諒解備忘錄》、發(fā)布《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》等。四是將環(huán)境政策逐步融入貿(mào)易政策。
在一系列國際環(huán)境政策的框架下，我國開展的國際環(huán)境合作推動(dòng)了國內(nèi)環(huán)境政策與法律法規(guī)的完善，同時(shí)在服務(wù)國家政治外交方面發(fā)揮了重要作用。但是，我國當(dāng)前的國際環(huán)境政策仍存在一些問題。如國際環(huán)境政策碎片化，尚未形成一套獨(dú)立體系；在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等重要環(huán)境政策文件中占比低，處于從屬地位；有些政策已過時(shí)，指導(dǎo)性不強(qiáng)等。
“十四五”國際環(huán)境政策思路及建議
在國際環(huán)境形勢受全球生態(tài)環(huán)境、國際政治、經(jīng)貿(mào)、輿情以及突發(fā)性事件如新冠肺炎疫情等多重因素影響，正在發(fā)生深刻變化的背景下，“十四五”國際環(huán)境政策需要新思路。
“十四五”國際環(huán)境政策的指導(dǎo)思想為：以習(xí)近平生態(tài)文明思想、外交思想為指導(dǎo)，緊密圍繞打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、服務(wù)國際政治經(jīng)貿(mào)外交，進(jìn)一步提高參與全球環(huán)境治理、履行國際環(huán)境公約、開展國際合作的能力，堅(jiān)持國際、國內(nèi)環(huán)境政策統(tǒng)籌推進(jìn)，統(tǒng)籌環(huán)境政策與國際貿(mào)易投資政策，維護(hù)中國環(huán)境利益，打造一個(gè)具有“引領(lǐng)”“融合”“協(xié)同”性質(zhì)和特征的國際環(huán)境政策體系，為實(shí)現(xiàn)美麗中國和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體提供有力支撐。
“十四五”國際環(huán)境政策總體思路為：構(gòu)建“一個(gè)體系”，達(dá)到“三重目的”，落實(shí)“四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)”?！耙粋€(gè)體系”是指國際環(huán)境政策體系。包括中國參與全球環(huán)境治理總的原則、方針和立場文件，簽署、加入的國際環(huán)境公約及相關(guān)政策，環(huán)境與貿(mào)易投資政策，國際環(huán)境合作政策以及環(huán)境與安全政策等?！叭啬康摹笔侵竿ㄟ^學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)解決中國環(huán)境問題；通過推動(dòng)全球環(huán)境治理，促進(jìn)國際環(huán)境合作，落實(shí)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的擔(dān)當(dāng)責(zé)任；在國際事務(wù)中維護(hù)國家正當(dāng)環(huán)境利益?！八捻?xiàng)重點(diǎn)任務(wù)”是指研究制定綜合性國際環(huán)境政策、全球環(huán)境治理和國際環(huán)境合作政策、環(huán)境與貿(mào)易投資融合政策、國際環(huán)境公約履約與國內(nèi)環(huán)境政策協(xié)同政策。
對“十四五”國際環(huán)境政策建議如下：
研究制定綜合性國家環(huán)境政策。更新發(fā)布《中國關(guān)于全球環(huán)境問題的原則立場》，作為國際環(huán)境政策的重要綱領(lǐng)性文件，明確中國未來一段時(shí)期內(nèi)在落實(shí)2030可持續(xù)發(fā)展議程、應(yīng)對氣候變化、生物多樣性保護(hù)等方面的總體原則和立場。定期發(fā)布《環(huán)境白皮書》，除國內(nèi)環(huán)境政策措施外，還應(yīng)描述全球環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及國際環(huán)境政策現(xiàn)狀。
研究制定全球環(huán)境治理和國際環(huán)境合作政策。積極參與全球環(huán)境治理規(guī)則構(gòu)建，制定重點(diǎn)議題中國方案。制定《對外環(huán)境援助指南》，用“以債務(wù)換生態(tài)”的變通手段，將對外資金和技術(shù)援助與被援助國生態(tài)環(huán)境改善相結(jié)合。借鑒扶持企業(yè)“走出去”政策，推動(dòng)國內(nèi)環(huán)境智庫在重點(diǎn)國家設(shè)立分辦公室，深化當(dāng)?shù)卣哐芯?。研究制定國際環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范政策，制定生態(tài)文明建設(shè)國際宣傳方案，并建立國際環(huán)境輿情跟蹤、預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制。
研究制定環(huán)境與貿(mào)易投資融合政策。主動(dòng)推動(dòng)中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境議題談判，建立高水平環(huán)境保護(hù)章節(jié)范本。制定適時(shí)降低或取消生產(chǎn)過程污染較重且國際定價(jià)能力強(qiáng)的部分原料藥出口退稅政策。修訂《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》，并發(fā)布《綠色對外投資指導(dǎo)意見》，規(guī)定對外投資企業(yè)必須在受援國和本國中選擇環(huán)境嚴(yán)格程度最高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行“最佳實(shí)踐原則”。
研究制定國際環(huán)境公約履約與國內(nèi)環(huán)境政策協(xié)同政策。將國際環(huán)境政策作為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重要內(nèi)容，獨(dú)立成章，涵蓋全球環(huán)境治理政策、環(huán)境與貿(mào)易投資政策等。協(xié)同控制溫室氣體與傳統(tǒng)污染物，將溫室氣體排放指標(biāo)作為環(huán)評指標(biāo)之一。推動(dòng)落實(shí)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、國際環(huán)境公約與“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)相結(jié)合。
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