阜陽慧居環(huán)保科技有限公司
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近日，某縣生態(tài)環(huán)境部門對一起涉嫌“通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”環(huán)境違法行為進行了調(diào)查、審查、集體討論。在研究討論過程中產(chǎn)生了以下三種的意見。
意見一：涉事企業(yè)在正常生產(chǎn)期間違反操作規(guī)程，導致污染治理設(shè)備不能正常運行并發(fā)揮作用，符合《環(huán)保法》《大氣污染防治法》及《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的情形，建議依法對其進行處罰。
意見二：事發(fā)時雖未及時開展監(jiān)測，無法獲取污染排放情況，但一般情況如不正常運行污染防治設(shè)施，肯定會存在污染物排放行為（大多情況下都會存在超標排放污染違法行為）。因此存在不正常運行污染防治設(shè)施的行為必然導致污染物排放，認定“排放污染”無需監(jiān)測報告等證據(jù)來證明。
意見三：該行為雖實施了“逃避監(jiān)管”的違法行為，但僅構(gòu)成“通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”環(huán)境違法行為的要素之一，而另一要素是排放污染物。該案是上級交辦案件，執(zhí)法人員未能及時取樣，未能對“污染物排放情況”取證，沒有認定“排放污染物”證據(jù)。因此建議補充調(diào)查或者不予處罰。
調(diào)查認定“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”，要把握好形式違法與實質(zhì)違法的關(guān)系
該案涉及的行為雖然在形式上構(gòu)成了“逃避監(jiān)管”，但僅構(gòu)成“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”環(huán)境違法行為的要素之一。而要構(gòu)成實質(zhì)違法還必須對是否排放污染的有關(guān)情況及違法事實進行調(diào)查認定，這是構(gòu)成該違法行為的必不可少的要素之一。
也就是說，逃避監(jiān)管的方式和排放污染物是構(gòu)成“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”違法行為的兩個必不可少的要素，二者缺一不可。
如果在調(diào)查認定處理涉嫌“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”案件中，將“逃避監(jiān)管”與“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”等容易給執(zhí)法造成事實不清、證據(jù)不足的不利。
譬如，某地環(huán)保部門調(diào)查的一起涉嫌通過雨水管網(wǎng)逃避監(jiān)管的方式排放污染案件，最終通過全面深入的調(diào)查取證，雨水管網(wǎng)排放的是由于管道破裂溢流進的自來水。
再如，某縣調(diào)查處理的涉嫌“不正常運行污染防治設(shè)施逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”，最終經(jīng)調(diào)查雖然企業(yè)在部分不涉及污染排放設(shè)備未停止運行的情況下未開啟污染防治設(shè)施，但是在涉及污染物排放的工藝設(shè)備停止運行沒有污染物排放的情況下停止污染設(shè)備運行的，在該情況下雖然是“不正常運行污染防治設(shè)施”，但不存在污染物排放。
同樣，在山東省某區(qū)人民法院審理的一起“私設(shè)暗管通過逃避監(jiān)管的方式排放水污染物”非訴執(zhí)行案中，審理法院認為涉事企業(yè)排放的是生豬屠宰完成后沖洗車間的廢水，廢水不等同于水污染物，環(huán)境執(zhí)法部門在沒有其它證據(jù)佐證的情況下直接認定排放的廢水屬于水污染物，屬于認定事實不清，終裁定不予執(zhí)行該處罰決。
上述三種情形就不能認定為“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”。
要處理好“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”與“超標排放污染物”之間的關(guān)系
如果在調(diào)查處理“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”違法行為時，經(jīng)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)當事人排放的污染物超標，那么該如何處理呢？據(jù)筆者了解，對此主要有以下三種處理方式：
一是“結(jié)果罰”：按照“超標排放水污染”定性處理。采取這樣的處理決定理由主要是經(jīng)調(diào)查不正常運行污染防治設(shè)施是導致超標的直接原因，認為不正常運行污染防治設(shè)施是原因是過程，而超標排放污染物是其造成最終結(jié)果或者造成呈環(huán)境影響后果，通過處罰“結(jié)果”可以倒逼其改進“不正常運行污染防治設(shè)施”。
二是“過程罰”：按照“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”進行定性處理。理由是根據(jù)法律規(guī)定，“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”除了對當事人作出罰款的處罰決定外還要將違法行為移送公安機關(guān)實施行政拘留，這種處理措施相對于“超標排放污染物”的僅僅是罰款的處理措施要重，參照從一重罪處斷和擇一重罪處罰原則，應當選擇較重的處罰措施。
三是“雙罰”：即對“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染”“超標排放污染”分別單獨進行處罰。
準確理解把握《環(huán)保法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》立法目的
以上三部法律之所以將“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染”與“超標排放污染物”分別設(shè)定為兩種不同的違法行為，有其立法的目的與意義。設(shè)定“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染”處理的有關(guān)規(guī)定，目的是對排污單位的污染的處理、排放方式、過程、途徑等進行規(guī)范，是預防性措施手段，避免排污單位為了達到所謂的“達標排放”等目的通過非法的方式手段途徑非法處理排放污染物。
設(shè)定“超標排放物”有關(guān)規(guī)定的目的，則是警示教育督促當事人嚴格執(zhí)行有關(guān)污染物排放標準要求，落實達標排放要求，至于什么原因?qū)е碌某瑯?，以什么方式途徑超標排污不是該項?guī)定調(diào)整規(guī)范的重點，意即只看結(jié)果不問過程和手段。
雖然兩種違法行為在個別時候具有一定的關(guān)聯(lián)性比如存在因果關(guān)系等。但二者卻是兩個獨立的違法行為，不能沒有任何法律、事實依據(jù)簡單地將二者認定為法律上的所謂“一事”，因為履行以法定的方式排放污染物、按照排放標準排放污染物是法律明確的排污單位兩項都必須履行的法定義務(wù)，不履行兩項法定義務(wù)讓其承擔一項法律責任，雖然沒有違背“一事二罰”原則，卻是“兩事一罰”。
此外二者設(shè)定目的、意義和調(diào)整規(guī)范的重點不同，如果將類似的違法行為定性為“通過逃避監(jiān)管的方式超標排放污染”，即將兩個違法行為合二為一，選擇兩個違法行為中的一個違法行為進行處理，不僅屬于不履行法定職責，違背立法的目的與意義構(gòu)成“違法”。同時在法律適用上，違法行為的量罰不好把握處理，往往會使處罰畸輕會變相地降低了對違法行為的處罰力度，是無形地對違法行為的包庇與縱容，達不到預定的執(zhí)法目的與效果。
